渠县乡镇优化职能配置提升服务能力的调查报告

信息来源：四川省农村固定观察站 发布时间：2018-12-04 点击量：次 打印

 

乡（镇）人民政府是我国最基层政权机关，是国家法律法规、政策措施落实“最后一公里”的重要执行者、基本公共服务的重要提供者和基层治理的重要组织者，也是党的十九大关于乡村振兴战略中组织振兴的重要对象。根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，到2020年，乡村振兴要实现以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，乡村治理体系进一步完善，党的农村工作领导体制机制进一步健全。

乡（镇）一级政府直接面向最广大农民群众，其职能职责能否有效发挥，对于维护社会秩序稳定、促进经济快速发展、带领群众全面脱贫、建设社会主义新农村和小康社会具有十分重大的现实意义。优化乡镇职能配置，有效整合行政资源，全面提升行政管理和公共服务能力，成为亟待解决的重要课题。中共渠县县委政策研究室（农村固定观察点办公室）课题组结合本县实际，深入开展调查研究，精准剖析当前乡镇优化职能配置提升服务能力的途径，从制度设计层面思考并提出应对之策，以期对全面提升乡镇服务能力、助推乡村振兴战略提供有益参考。

 

一、乡镇行政管理体制现状分析

 

新世纪以来，渠县经过两轮撤区并乡、撤乡改镇，原16个区86个乡镇撤并为60个，下辖456个行政村、111个社区（2017年）。60个乡镇组成上，除公务员编制、工勤编制人员外，还包括20余个具有一定公务管理、执法职能和提供公共服务的基层站所（如工商所、派出所、法庭、财政所、民政办等）。乡镇机关及基层站所工作内容虽各有侧重，但普遍存在四个特点：

 

（一）综合性。

“上面千条线，下边一根针”，上级布置的各项工作大多要由乡镇抓落实，乡镇直接面向农村、面对群众，其职能表现为工作人员一人多职、一人多岗，特别是突击抓中心工作时，必须由党委政府统一调配机关和事业站所的人力、物力。

 

（二）被动性。

“计划没有变化快”，在上级机关职能转变不到位、众多“条条”派任务的情况下，乡镇更多处于被动应付状态，开会学习、统计上报、迎来送往占据了领导和工作人员大量时间精力，结合实际创造性开展工作、增强服务功能难以实现。

 

（三）单一性。

上级强调“照章办事”，按上级意见和文件办理有“四多四少”：单一使用行政手段推动工作多、综合使用多种方式开展工作少；管理多、服务少；行政命令直接指挥多、引导示范耐心说服少；代替老百姓做决定多、尊重群众选择权少。

 

（四）依赖性。

行政执法依赖上级政府授权、委托；在发展经济、为城乡居民提供良好公共服务、改善民生办实事等方面，更多依赖于上级财政转移支付或项目安排，自主权较少。

 

二、现行乡镇管理体制的主要问题

 

（一）乡镇政府职能不完备执行力较弱。

财政、国土、司法、教育、卫生等工作由县级管理，由于缺乏法律依据，乡镇政府的执行力受到局限。在农村劳动方式和分配模式、社会结构、社会组织形式和利益格局发生深刻变化的背景下，乡镇政府要强化社会管理、公共服务、维持稳定的职能，面临诸多挑战。

 

（二）领导干部评价考核体系不完善。

当前，以人为本、全面协调可持续发展、绿色GDP理念虽初步形成，但是上级对乡镇经济发展、硬件建设方面的考核指标仍较为硬化、僵化，通过考核评价领导干部对职能转变的正面导向作用尚无法充分发挥。

 

（三）政府与村民自治间关系尚待规范。

乡镇既要依托村级抓工作落实，又要尊重村民委员会的自治权利，工作上往往处于两难境地，更多情况是沿用过去行政管理办法推动工作，不善于通过党的思想领导、组织领导，依法加强对村民委员会的指导。

 

（四）乡镇政府权力与责任失衡。

乡镇在大部分工作领域没有执法权，工作人员主要依据政策规定办事，却必须做一些执法主体应承担的工作，如税收、土地管理、司法调解等。同时，县级部门各自为政分别向乡镇布置工作，一个乡镇签数十份责任书的现象十分普遍，乡镇不得不承受很大的责任压力。

 

（五）乡镇政府财力与事权不匹配。

大多数乡镇经济社会发展程度较低，税收来源非常有限，政府可控财力不足，更多依赖于转移支付。财政收支矛盾突出，支出当中管理费用所占比例较高。乡镇政府不具备独立的财政，协调融资能力十分有限，吸引外来资金的条件相对欠缺，乡镇政府负债现象仍然比较突出。

 

三、优化基层资源配置的“青丝探索”

 

近年来，渠县青丝乡准确把握基本公共服务均等化发展方向，以强化服务功能为重点，以优化资源配置为手段，以创新服务供给为途径，大力推动机关整合，形成了职能科学、运转有序、服务高效、保障有力、召集人满意的乡镇管理新机制。该乡社会满意度测评由2015年全县第59位迅速提升至2017年第5位。

 

（一）整合“三办一室”职能服务更高效。

青丝乡机关目前能正常履职14人，而乡镇服务职能事项159项，机关内部运行职能23项，共计182项。该乡结合实际统筹重组“三办一室”，党政综合办负责抓党建、群团、脱贫攻坚；社会事业办负责产业发展、国土建设、教育卫生、民生保障；社会治安办负责安全、环境、综治、信访、武装等；绩效督查室负责纪律作风、工作督查。充分利用闲置办公用房，引进邮政储蓄所、邮政代办点“打捆”办公，群众办事实行“一窗式受理、一站式服务”，正科级领导利用赶集天轮流接访，有效避免了群众办事人难找、事难办。

 

（二）推行“双AB岗”管理服务更便民。

“岗位”AB岗，就是便民服务中心为A岗，办公室为B岗；“职责”AB岗，就是每项工作职责由2名同志负责，群众办事随时有人。乡党政主要领导带头遵守请销假制度，执行“两不请假”（当场天不请假、值班日不请假），实行上班打卡制度，每周一公示；创新村组干部“离岗登记台账”管理，真实记载干部在不在服务辖区状态，切实把村组干部留在服务辖区。

 

（三）搭建平台联动乡村组工作更务实。

各村（社区）坚持每周星期一碰头会制度，会后走访下村“三带”：带工作笔记本、带民情记录本、带群众代办事项；下组“三听”：听队长工作情况汇报、听产业业主发展难题汇报、听困难群众民生情况汇报；汇总“三转”：将收集的问题转录台账，将村上能够解决的问题处理结果转反映群众，将村上不能解决的事项转乡上。坚持每周星期二“工作调度会”制度，乡村干部、帮扶单位联系人参加，集中收集重点难点事项。2018年以来，该乡共梳理老百姓反映事项152件，截至目前已得到解决137件，有效办结率90%。

 

（四）探索“三治”新路径，有效提升社会治理水平。

一是依法治村。研究制定《村民委员会运行规则》、《村规民约》、《村民监督委员会工作规则》，坚持“四议两公开一监督”制度，依法依规推进村级事务，“办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法”理念逐步形成。二是依德治村。弘扬孝善文化，树立诚信意识，和睦家庭关系，充分发挥“农村夜校”作用，党委班子成员带头深入群众宣讲，化解群众纠纷；注重用好媳妇、好家庭等“身边的人、身边的事”教育广大群众。三是民主自治。创建“便民服务QQ群”和微信公众号，主动公开政府工作、民生政策等重要内容，引导群众主动参与乡村政务并公开接受监督。扎实开展每月一次纪检院坝行“三问”质询会，主动将党委会、工作会搬到村社院落，群众现场亮出问题，乡村干部现场回应、公开解决、当众解释，进一步完善了居民自治机制和利益诉求维护机制，就地解决积压问题，防止矛盾升级变质。

 

四、渠县整体推行办事不出村组户的实践

 

近年来，农村青壮年劳动力大量外出打工、经商或求学，农村普遍出现“空心村”现象现象，留守群众由于文化程度和政策知识水平相对较低，办事极为不便。渠县结合实际，大力推进城乡居民办事不出村（社区）工作，打通为民服务新通道。

 

（一）坚持问题导向，有效夯实工作基础。

一是解决“干什么”。结合县级领导分片区联系乡镇制度，及时了解群众在政务服务、民事代办等方面的需求。二是解决“谁来干”。围绕“党组织带头人、工作思路、工作制度、活动阵地、保障机制、工作业绩、群众评价”等七项指标，按照“先进、一般、后进（软弱涣散）”三个等次进行分类定组。三是解决“怎么干”。将推行办事不出组、不出户纳入服务型党组织建设内容，切实提升党员领导干部、村级党组织书记的服务意识、水平和能力。

 

（二）着力体系建设，有效创新服务途径。

一是完善制度体系。进一步健全“4+N”便民服务体系网络（县政务服务中心、工业园小窗口、乡镇便民服务中心、村级便民服务代办点、N个流动代办岗），推动代办服务全覆盖。二是优化代办流程。推进经济发达镇管理体制改革，下放乡镇管理事务101项；组织县政务服务中心和县级职能部门，对城乡居民办事事项进行梳理，下放代办服务职权20项，建立完善代办服务制度。三是创新代办方式。由村干部担任代办服务员，现场受理委托办事项；设立流动代办服务岗，采取定点接件、到户接件、定期取件、预约取件、定期送件等方式，实现全覆盖入户走访并接件送件。

 

（三）突出组织实施，有效形成推进合力。

一是广泛宣传。为全县50余万户居民发放了《代办服务联系卡》，切实提高群众的知晓度、支持度和参与率。二是夯实基础。把解决村级组织无活动场所问题作为首要任务，为村（社区）建设活动阵地、配备办公用具。加强村级便民服务代办点规范化建设，切实做到代办事项、代办人员、管理制度、监督电话信息上墙。三是整体推进。围绕三区（工业园区、城镇社区和产村新区）、四路（南大梁和平渠广两条高速路、G318、S204公路沿线特色党建示范带）和五线（古賨文化、汉文化、三国文化、红色文化、新农村文化五条旅游党建示范线），以点带面全县铺开。

 

五、进一步提升乡镇公共服务能力的建议

 

根据渠县近年来乡镇发展实践的调研，课题组对于优化乡镇机关职能配置、进一步提升乡镇公共服务能力作了一定思考。

 

（一）进一步下放行政执法，通过委托授权等方式让乡镇基层政府有职有权。

行政执法关键在基层，难点也在基层。要逐渐探索推进以相对集中行政处罚权向乡镇或以建镇制为主片区下沉的综合行政执法改革，破解基层治理体制难题，实现乡镇公共服务、依法行政和社会管理能力“三提升”。通过乡镇、村（社区）、组三级监管体系的建立和完善，充分发挥村（居）民委员会的自治能力，构建第一时间发现、制止、报告、处理的“即时化”工作模式和乡镇、村（居）、组三级联动网格化综合执法和社会治理管理模式。

 

（二）进一步强化能力建设，提高乡镇执行和处突能力。

一是优化战略制定。乡镇政府的执行力并不是简单执行上级公共政策，而是要因地制宜、因人而异、因势利导采取不同措施。在贯彻公共政策过程中，乡镇政府有充分空间发挥主观能动性。二是优化人员配置。乡镇政府的执行主体主要是作为一个团队存在的乡镇政府。优化人员流程要关注组织里的领导者，不断提高其能力和素质；但如果过分依赖关键少数，就可能出现因领导更迭而发生“人走政息”的情况，失去连续性和一贯性。因而需要以制度为基础，通过考评、晋升、培训等制度协调组织关系，激发人员活力。三是优化运营流程。以群众为中心，加快智慧政府建设，利用互联网、大数据、云计算等信息技术，建立智能办公、智能服务系统，促进乡镇政府流程再造。以统一的大数据共享交换系统为支撑，逐步实现政务服务事项“一窗式办理、一站式服务、一平台共享、全县域通办和全流程效能监督”。推广数字智能终端、移动终端等新型载体，推动乡镇政策执行的智慧化与精细化。

 

（三）进一步完善激励措施，让基层干部安心安业。

一是建立激励约束机制。针对乡镇干部远离城市、条件较差，面临政绩考核指挥棒压力、组织改革和市场竞争压力的情况，乡镇政府设置考评体系和考评指标要加大当前农民关心的社会建设、生态建设等指标的权重，同时加强乡镇干部的素质培训，使他们有能力有办法应对压力和挑战。要细化权力运行内容，将乡镇干部手中的行政自由裁量权进行细化，完善权力运行程序，建立健全配套工作制度，规范权利运行。二是建立职务晋升机制。乡镇干部是公务员队伍中数量庞大的群体，但现实中晋升空间有限。当向上晋升空间、前景不足时，职位的低下可能会带来工作积极性不足，从而出现不作为、慢作为或乱作为现象。要打破乡镇干部职务晋升的“天花板”，深入贯彻执行职级并行制度。三是建立人文关怀机制。加大精神关怀，通过党组织、工会、妇联等组织，及时掌握了解干部的工作之苦、生活之忧，及时进行劝解、疏通，引导其树立健康心态。突出物质激励，实行差异化奖补，适当提高基层干部福利待遇，做到工资待遇倾斜一线，交通保险倾斜一线，评选评优倾斜一线，切实优化干部的工作环境和生活条件。

 

（四）进一步发展自治组织，促进农村基层民主化建设。

充分发挥农民群体和社会各方面作用，充分调动广大农民群众的积极性，引导他们发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，通过自己的辛勤劳动改善生产、生活条件，在诸如基础设施建设等公共产品供给中发挥积极作用。要加快建立全社会参与的激励机制，鼓励各种力度参与各项农村公共产品的供给。

 

（五）进一步转变政府职能，全面建设服务型政府。

政府必须首先对自己有明确定位，什么是应该管并且管得好的，什么是应该监管但管不好的，什么是不该管的，要一一厘清、建立清单。必须结合时代特点和要求，履行政治职能，抓好农村精神文明和政治文明建设，维护社会稳定。要明确经济职能，采取灵活多变的方式创造良好的生活经营外部环境。积极引导社会各方力量投入基础设施建设，由多元供给体系实现供给，从而较好转变乡镇政府的经济职能，实现经济建设与社会事业的协调发展。

 

（渠县农村固定观察点）