6月15日，泸县喻寺镇谭坝村、雷坝村与邛崃市羊安镇仁和社区签订《宅基地退出复垦节余指标交易意向协议》。根据协议，谭坝村和旁边的雷坝村，将用300亩宅基地退出复垦节余指标，换取邛崃市羊安镇仁和社区的资金8550万元。

泸县是全国农村土地制度改革33个试点县之一。自2015年3月成为试点县以来，不少泸县农民通过宅基地改革拆掉旧房子，住上新房子，农村集体经济也开始萌发。

然而，泸县已复垦耕地并形成集体经营性建设用地的近1万亩指标，却难以交易，当地财政压力越来越大。谭坝村、雷坝村与仁和社区签署的这份协议，被称为“村村挂”，是全国首例省域内跨市（州）村与村之间的建设用地指标交易——至此，困扰泸县宅基地改革试点的难点终于破题。

买方：邛崃市羊安镇仁和社区

卖方：泸县喻寺镇谭坝村、雷坝村

标的：300亩宅基地退出复垦节余指标

价格：8550万元

指标之重——

近万亩指标只能在县域内流动 ，大多数难以流转出去换资金

宅基地改革试点前，泸县共有4万多宗闲置宅基地，面积3.23万亩，相当于3个行政村耕地面积的总和，闲置和浪费问题十分突出。

泸县国土资源局局长张怀华介绍，改革启动后，泸县对自愿退出多余宅基地的农民给予补偿，最高每平方米补偿450元。

截至目前，泸县共腾退宅基地1万余亩，产生节余指标近1万亩。除小部分利用外，8成节余指标都被县政府收储。收储价格为每亩7万-12万元，财政投入约10亿元，约占泸县财政总收入的三分之一。“主要是付给老百姓的补偿款。”张怀华说，退出得越多，财政压力就越大。

“泸县的改革主攻方向很明确，就是希望通过推动宅基地有偿退出，用节余指标换取乡村振兴的资金。其中最关键的，就是如何将收储在政府手中的土地指标流转出去，换得资金。”省国土资源厅相关负责人说。

然而，探索频频碰壁。宅基地改革伊始，泸县宅基地退出复垦形成的建设用地指标，只能在县域内城乡之间统筹利用。

为促进节余指标向城市流转，2016年省国土资源厅出台《泸县农村宅基地制度改革试点使用宅基地退出节余指标土地征收审查报批办法》，提出“泸县使用宅基地退出节余指标报征不涉及使用年度计划，不涉及农地转用，不需要缴纳耕地开垦费”等，以简化宅基地退出节余指标报征程序，转化为国有建设用地。

但即便给了政策，县域内消化的指标仍然有限。

“泸县每年对土地指标的需求仅2000余亩，腾退的指标无法在本县范围内消化完。”四川大学经济学院教授姚树荣认为，指标的消化一定程度上受制于地方经济发展水平。

能不能把指标流转到更大范围？泸县大胆假设，比如参考增减挂钩，将指标在省域内，甚至跨省流转。

去年，眉山市彭山区就想购买泸县指标，并把指标落地后再报征，转化为国有建设用地，未能如愿。省社科院副院长郭晓鸣认为，现阶段的跨区域流转，与脱贫攻坚任务息息相关，除我省深度贫困地区，其余地方仍然只能在县域内流转。“指标跨区域流转，国家是非常审慎的，这中间需要平衡城市长期发展需求、保障土地所有者权益等，不能轻易放开。”

有人分析，在省内流转中，增减挂钩的卖方为全省43个贫困区县，现阶段脱贫攻坚的任务这么重，泸县作为非贫困县，想分一杯羹很难。

思路之变——

保持集体建设用地性质不变，将指标流转到其他地区的农村

“通常认为，乡村最不缺的是土地，但随着乡村振兴战略的深入实施，乡村也缺土地，主要缺少连片、成规模的建设用地。”姚树荣在调研中发现，成都近郊特色村镇建设与三产融合发展，对集体建设用地提出了新的要求。

既然把指标流转到城市很难，何不换个思路，把指标流转到农村，尤其是经济发达区域的农村？

此前，成都曾探索开展“小挂钩”试点，通过“拆院并院”，将原有零星分散的废弃建设用地复垦为耕地，指标在同一乡镇范围内调剂使用。最重要的是，复垦耕地通常保留为集体建设用地。

“成都的‘小挂钩’实际上是乡镇范围内开展的存量集体建设用地整理，探索运行已经比较成熟，将范围扩大至省域内跨市州之间的村庄，在理论与逻辑上是行得通的。”在姚树荣的建议下，泸县谭坝村与邛崃仁和社区开始对接。

2018年春节刚刚过完，双方迫不及待商量流转具体事宜。泸县参考增减挂钩跨市州流转价格，提出了每亩28万元的流转价格。“没想到他们主动要求每亩加5000元。”张怀华感到意外的同时，也感受到了对方对指标的渴求。

仁和社区当然想要这些指标。过去，受“重城轻乡”等传统观念影响，在编制土地利用规划时，基本没有为乡村预留足够的新增建设用地规模。如果在成都市域内买指标，价格基本在每亩30万元以上，如果本村做土地整理项目“生产”指标，至少需要2-3年，周期过长。

近年来，仁和社区小城镇建设如火如荼，四川和盛家园小城镇农业开发集团有限公司和村里进行股份合作，计划打造一个田园综合体。“一切就绪，只欠指标。”公司董事长胡林说，泸县的指标不仅有价格优势，更重要的是可以拿来直接用。

对谭坝村来说，同样解了燃眉之急。泸县以谭坝村为核心规划了北部田园综合体，新建了一批产业发展项目，需要补齐基础设施短板，粗略估计，预计需要投入资金3000多万元。“如果政府收储，只能是成本价，但是卖到邛崃，平均每亩就可以赚约18万元，这些收益都将反哺我们村里的建设和发展。”

经过前期准备，双方于6月15日签订《宅基地退出复垦节余指标交易意向协议》，迈出探索的重要一步。

“这并不代表探索成功。”姚树荣介绍，这种“村村挂”的方式，让传统农区的村庄获取发展资金，大城市近郊的村庄获取发展空间，虽然是双赢的选择，但由于是新鲜事物，实施起来仍有一些障碍。300亩指标要落地，意味着成都减少的耕地将在泸县进行补充，对成都来说，耕地保有量难以平衡，而能否在省域内实现平衡，目前政策尚不明晰。“如果不能省内平衡，指标很有可能落不了地。”

未来可期——

三权分置改革活化土地资源，加速指标在本村内消化

在探索指标换资金的同时，泸县也在积极尝试通过宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，加速指标在本村内消化。

“现阶段，我们的经济不发达，指标可以换来发展资金，但从另一个角度看，我们现在交易的是未来的发展空间。”张怀华说，虽然泸县有大量宅基地退出形成的建设用地指标，但并非无序出让。泸县要求村组首先留足本级宅基地分配底线保障数量和经济建设需要，“一般要求留下节余指标的50%。”

如今，这些留在本地的节余指标，逐渐开始发挥作用。

谭坝村在泸县最早启动宅基地改革，拆旧之后，村里拿出58.6亩集体建设用地建设了扶贫产业园，项目总投资1961.8万元。其中，县政府扶贫资金投入1200万元，村民小组土地折资和村股份合作社共投入761.8万元。目前工程已全部竣工，将以每年70万元的租金出租，仅此项，村股份合作社将获得23.6万元的年收益。

站在谭坝村的制高点俯瞰，村庄如同沙盘，农田、农房、工业区等各自分区。扶贫产业园位于村庄一角，4栋白墙灰瓦的标准化厂房掩映在农田之中，“以前田里都是农房，没有这么整齐。”谭坝村“第一书记”李文国介绍，标准厂房建成后，主要用于农产品加工等村级企业的发展。由村股份合作社经营，根据贫困户、村民小组、村股份合作社投入的比例折股，年终根据利润情况，按股分红。

改革让村民罗怀琼体会到了实实在在的收获感。以前，她和患有残疾的儿子何杰生活在土坯房中。几年前，老房子坍塌，母子二人没钱建新房，只能借住在亲戚家里。

谭坝村对宅基地三权分置的探索帮助他们住上了新房子。泸县允许村民利用自己的合法宅基地资源与第三方共同建设，共同享有财产权。最终，罗怀琼家以100平方米的宅基地使用面积，与村股份合作社共建共享了一套两层小楼，同时，罗怀琼一家和合作社进行了产权分割，让渡50%土地使用权给合作社，享有一楼房屋的所有权，村集体享有二楼所有权。

“这些房屋将作为村集体资产，由合作社运营。”谭坝村股份经济合作社理事长黄国彬说，今后扶贫产业园建成后，可能会有一些办公和员工住宿，再把这些房子租出去，又可以增加一笔集体收入。

此外，泸县还推动283亩宅基地退出节余指标调整入市，村集体平均收益突破100万元。“随着村集体经济的发展，今后会有更多土地用于乡村发展振兴。”黄国彬充满信心。（寇敏芳）