张红宇：全面推进乡村振兴的形势分析与政策建议

信息来源：农民日报    发布时间：2023-07-03    点击量：次    打印

党的十八大以来，特别是十九大提出乡村振兴战略及《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》颁布实施以来，乡村振兴取得了显著成果，促进了农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。党的二十大描绘了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，提出全面推进乡村振兴，加快建设农业强国的目标任务。在新阶段新形势下，实现乡村振兴、农业强国目标有良好的基础，但也存在诸多问题与挑战。结合今年我到四川、江西、山东、山西、安徽、浙江等地调研，有很多观察与思考，也有一些建议和想法。

 

 

一、全面推进乡村振兴有好的开端

 

1.农业全面转型。2022年我国粮食产量为6.87亿吨，连续八年超6.5亿吨。稻谷、小麦、玉米三大主粮的国内自给率长期维持在95%左右，肉蛋奶等重要农产品总量一直呈增长之势。新产业新业态层出不穷，互联网+、数字农业、乡村旅游等发展势头强劲，成为现代农业发展新动能的重要表现和重要来源。

 

2.农民全面发展。2022年全年农村居民人均可支配收入达20133元，高于城镇居民收入增速2.3个百分点，城乡居民可支配收入差距由2012年的2.88:1缩小到2022年的2.45：1。脱贫地区农村居民人均可支配收入15111元，高于全国农民收入增速。农业从业者大量减少，由1978年占比70.5%下降到2021年的22%，绝对数从2003年的3.66亿减少到2021年的1.7亿，农民分工分业成为趋势。

 

3.农村全面进步。基础设施建设水平稳步提升，水、电、路、气、房、网供给数量与质量上进步明显。公共服务体系日趋完善，教育、医疗、文体、养老服务质量不断提高，人居环境质量明显改善。

 

二、全面推进乡村振兴面临的新形势

 

在总结成绩和经验的同时，要深刻认识到，当前农业仍然是国民经济的短板，农村仍然是现代化进程中的薄弱环节，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。走有中国特色农业强国建设之路仍面临诸多挑战，主要表现在我国农业资源禀赋先天不足，总量安全压力越来越大；经济增速有所放缓，收入水平难以取得突破性增长，发展不平衡不充分问题突出；外部环境日趋复杂多变，不稳定不确定因素明显增强，农产品对外依存度不断攀升，农业缺乏全球竞争力等各个方面。

 

1.农业资源供需矛盾突出。人多地少的资源禀赋是我国的基本国情，农业资源人均占有量不足，且供需矛盾不断显现，粮食供需长期处于紧平衡已是不争的事实。从供给角度看，一是粮食增产日益困难。2007年我国粮食产量超过1万亿斤，2015年达到1.3万亿斤，在这8年期间，粮食每2-3年增产1000亿斤。2007-2010年，粮食产量从1万亿斤增加到1.1万亿斤；2010-2012年从1.1万亿斤增加到1.2万亿斤；2012-2015年从1.2万亿斤增加到1.3万亿斤。而2015年至今已经8年，虽然粮食产量一直维持在1.3万亿斤，但始终未能突破1.4万亿斤大关。究其原因，一方面，耕地质量偏低，全国七至十等耕地面积有4.44亿亩，短时间内耕地质量难以得到有效改善；另一方面，育种科技创新能力不足，尤其是高产粮食品种研发与推广滞后。二是粮食产销区不平衡矛盾进一步加剧。据杜鹰分析，我国13个粮食主产省中，粮食净调出省已减少到5个；11个产销平衡省中，有9个省粮食自给率从2003年平均的97%下降到现在的58%；7个主销区省粮食平均自给率从本世纪初的61%快速下滑到目前的24%。从需求角度看，随着我国进入人口负增长阶段，尽管人口增长带来的绝对性需求正在减少，但经济社会不断发展带来的成长性需求、大量农民工由农业从业者转变为非农劳动力带来的转变性需求、国际形势急剧变化带来的安全性需求持续增长，供需平衡压力越来越大。在粮食供需紧平衡状态下，进口依存度可能进一步提升。在不稳定不确定增强的国际环境下，如何依靠自己的资源、自己的供给解决自己的问题，是事关生存、发展与安全的重大课题。

2.大国小农经营方式普遍。以农户家庭为基本经营单位是我国农业大国底色。尽管这些年各类新型农业经营主体不断发育壮大，小农户也在工业化、城镇化推进过程中不断分化，但普通农户数量仍达2.3亿，占农业经营主体的95%以上。正视我国大国小农背景下农业的弱质产业特性，帮助、提高、发展、富裕小农，创新农业经营方式，实现小农户与现代农业有效衔接，构建有中国特色的现代农业经营体系，在建设农业强国进程中极具挑战性。

 

3.发展不平衡现象突出。从内部看，农民收入增长势头放缓。近6年农民收入的增速相较于此前5年明显下降。2015—2021年，我国农村居民人均可支配收入年均增长6.2%，比2010—2015年的增速9.6%下降了3.4个百分点；2022年全国各省份中农村居民人均可支配收入最高的上海为3.97万元，最低的甘肃为1.22万元，区域发展不均衡现象突出。从农民收入结构的角度观察，2022年全国农村外出打工人数1.72亿人，比疫情前的2019年减少235万人，工资性收入深受影响；家庭经营收入受疫情、物价等因素所限，缺乏增长空间；转移性收入受经济大环境影响无明显增加，财产性收入占比偏低，各项收入增长都有压力。从外部看，城乡发展差异显著。2012-2022年城乡居民收入之比由2.88:1缩小到2.45:1，平均每年缩小0.043，若按此速度，到2023年应是2.4:1，到2035年应为1.5:1，到2050年应为1.2:1-1:1.1左右，但从目前的形势看，实现这一收入增长目标的外部环境并不宽松。随着是工业化城镇化加速推进，城市人口膨胀、交通拥堵、就业难度加大。与此同时，农村劳动力、人才、资金、土地等要素大量外流，农村人口老龄化、村庄空心化、发展活力不足，乡村普遍缺乏人气不容忽视。

 

4.农业缺乏全球竞争力。一是农产品贸易逆差不断扩大。自2004年出现 46.4亿美元的农产品贸易逆差后，贸易逆差不断扩大，2022年已达1377亿美元。二是资源性农产品除稻米、小麦外，包括大豆、棉花、糖料、植物油、牛羊肉等大宗产品在全球贸易中缺乏竞争力，净进口状态持续。尽管这两年大豆、玉米等大宗农产品进口数量有年度间变化，但并不改变净进口的历史性趋势。去年大豆、玉米进口量减少，分别由上年的9652万吨和2835万吨，减少到9108万吨和2062万吨，大米、小麦进口却有所增加。三是进口来源地集中，贸易依存度高，美国、巴西、阿根廷、澳大利亚是农产品主要进口国，风险点集中。四是具有出口竞争力的农产品品种和数量越来越少，而进口农产品品种数量则越来越广泛。除蔬菜、茶叶保持净出口外，其他农产品基本均为净进口。当前，世界进入新一轮农业国际贸易规则博弈期，以美欧日为代表的发达国家主张取消我国发展中国家地位，将使我国农业发展面临更加激烈的国际竞争。

 

三、相关政策建议

 

推进农业农村现代化，加快建设农业强国，要起好步、开好局，瞄准“十五五”、2035年、2050年三个重要节点，认真谋篇布局，切实采取措施，解决重大问题，取得实质性进步，夯实全面乡村振兴的基础。

 

（一）关于粮食安全

 

保障粮食和重要农产品安全是乡村振兴的基础，也是加快建设农业强国的头等大事。习近平总书记多次强调，保证粮食安全，大家都有责任。要有合理布局，主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量。要保持清醒的头脑，看粮食问题不能仅从经济上看，要从政治的高度，社会的关注度来对待粮食安全问题。农业农村部等主管部门要加大对粮食安全形势的宣传力度，讲清粮食安全面临的外部环境、供需紧平衡的缘由以及“以我为主”粮食安全观的重要性，让全民具备忧患意识、底线思维。

 

1.切实保护耕地。坚守18亿亩耕地红线，压实责任，实施终身追责制。确保足够的粮食播种面积，特别是小麦、水稻等口粮播种面积必须稳定。提高粮食复种指数，增加双季稻播种面积，千方百计确保总量稳定增长。保护永久性基本农田，坚决制止耕地“非农化”，严格管控“非粮化”。在此过程中，也要注意避免“一刀切”。做好整体规划布局，实现裁弯取直，小块并大块，散地变良田。加强高标准农田建设，严格贯彻执行“高标准”，舍得花钱，通过财政资金撬动金融资本，加强重资产投入。设施农业要加快步伐，促进农业高产高效、低碳节能。大力推进盐碱地改造，有关数据显示，我国有15亿亩盐碱地，其中有近2亿亩可以改造，潜力巨大。高度重视土地撂荒问题，特别是在丘区、山区等撂荒现象普遍存在的区域。土地承包户因外出打工、土地零散或其他原因放弃经营，因土地流转而获得经营权的新经营者由于土地零散、规模小而不愿经营。对此，应出台相关扶持补贴政策，鼓励本地经营大户、社会化服务组织从事撂荒地的租赁经营。

 

2.打好“种业翻身仗”。总的来看，我国农业用种安全有保障，粮食种子自主选育的品种种植面积占到95%以上，做到了“中国粮主要用中国种”，但仍有诸多品种与国际先进水平存在一定差距，推进种业振兴行动刻不容缓。数据显示，以大豆为例，我国大豆亩产量约为300斤，美国大豆的亩产量约为435斤/亩，是我国的1.6倍，巴西和阿根廷为400斤左右。2022年美国玉米亩产量高达730公斤以上，而我国玉米的平均亩产量为850左右，仅为美国的六成。更加重视生物技术，包括杂交技术、基因技术研发应用，研发推广有利于提高大豆、小麦、水稻、玉米单产提升的新品种。实施农业生物育种重大项目，抓紧培育具有自主知识产权、稳产高产的粮食新品种，提升土地产出效率，最大程度提升科技在增加产出总量方面的潜能。

 

3.用现代科技装备农业。加大科技研发应用力度，改善土壤肥力，提升土壤等级。强化农业机械在农产品生产、运输、储藏、加工等领域的应用，降低产中、产后损耗；更加重视节水、节肥、节药等技术转化应用，加强互联网、物联网、大数据、云计算、遥感等数字技术与农业的融合，从而全面提高农业的土地产出率、劳动生产率和综合效益。认真总结各地土地高产经验，集聚资源要素，及时把试验田的成果推向大田种植。

 

4.灵活应用多种政策工具。加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元化投资格局，补齐农业投入短板；不断提升小麦、水稻最低收购价水平，加大对粮食生产经营的奖补力度，提高各类主体的种粮积极性。聚焦重点品种、重点生产区域和重点生产群体，真正形成“谁种补谁”“多种多补、不种不补”的机制，提升补贴政策效能，最大限度弥补农民因增粮减经带来的效益损失，逐步使种粮农民获得不低于种植经济作物的平均收益。建设多层次的农业风险管理体系，利用金融、保险、期货、再保险、担保等政策工具，释放其在规避农业各种自然、经济、市场和社会风险方面的功能作用。

 

（二）关于农民收入

 

1.深入推进区域发展战略。农民增收之难主要难在中西部地区、脱贫地区，而非发达地区。在区域发展战略上，西部开发、中部崛起等区域发展政策要持之以恒，顺应经济发展新形势、新格局要求，统筹考虑各地人口、资源的区域分布，由以前劳动力自中西部地区向东部地区、从内陆省份向沿海经济发达地区跨区域流动，向推进就地就近就业转变，扩大经济内循环。总结借鉴脱贫攻坚的成功做法，整体提升区域经济水平，促进区域均衡发展，解决农民收入增长问题。加大中央转移支付力度，鼓励工商资本借鉴“万企兴万村”等帮扶行动经验，助力资本、技术、人才等要素向欠发达地区倾斜。在这些区域内，改革要更大胆创新，在符合国家大政方针，保护农民合法权益的前提下，允许一些政策和改革举措先行先试，力争实现欠发达地区弯道超车，使全体农民共享改革成果。

 

2.体现民生导向。财政要引领金融资本，注重对民营企业、普通农户的投入。重点解决发达地区、乡村振兴重点区域、脱贫地区以外的边缘地区的民生问题，着眼于改善农民生产生活条件，为农民增收创造条件。提高养老、医疗、教育、就业等方面的保障标准，健全县乡村一体化发展的公共服务体系，提高服务覆盖面和适配性。钱要用在刀刃上，要雪中送炭，不搞锦上添花。

 

3.优化收入结构。增加农业收入。通过资本、技术集成提高土地产出率，提高从业农民的综合生产效率。解决好耕地经营存在的细碎化、非粮化、非农化和小农户存在的副业化、兼业化、老龄化、分散化等问题。发展农产品加工业、观光旅游休闲等新产业以及“互联网+”等新业态，拓展农业多重功能，挖掘乡村多元价值。增加非农收入。继续推进农村劳动力分工分业，以县城为载体，以县域为中心大力发展非农产业。增强补贴力度。加大对农民直接补贴力度，完善重要农产品生产者补贴制度，探索建立普惠性农民收入补贴长效机制，建立健全新型农业支持保护政策体系。

 

（三）关于乡村建设

 

农村现代化是建设农业强国的内在要求和必要条件。我国乡村建设在这十年的取得的成就超过历史上任何一个时期，无论是在基础设施、人均环境还是公共服务方面。面向新时期，要聚焦使农村基本具备现代化生活条件目标有所作为。

 

1.统筹推进城乡一体规划布局。随着工业化城镇化不断推进，部分村庄的逐渐消失是全球经济现象和普遍规律。但在人口集中的村落、有历史文化传承的古村落、规划保留的村落，要做好乡村规划，优化布局，因地制宜、统筹资源、补齐短板。规划要管长远，要着眼于长期经济社会发展和人口迁移趋势，经得起时间的考验，避免重复建设，杜绝“翻烧饼”。特别是生产区、生活区的划分要统筹考虑，在做好规划的前提下，高度重视补齐农村和农民饮用水、路网、能源等短板。推进基础设施改造和提档升级，建立城乡统一的基础设施管护运行机制，明确基础设施产权归属，落实管护责任。着力打造数字乡村，提升乡村信息化水平。改善农村人居环境，扎实做好农村改厕、生活垃圾和污水处理、村容村貌治理等工作。慎挖树，少填塘，保护古村落，禁止大拆大建、不顾农民意愿让农民上楼。

 

2.加强和改进乡村治理。建立和完善农村组织体系，以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。进一步加强自治组织规范化建设，拓展村民参与村级公共事务平台。注重发挥好德治的作用，全面推行移风易俗。以互联网技术、大数据的应用为依托，改进农村文化的传播方式，通过手机等农民喜闻乐见的形式，弘扬传统美德，传承农耕文明，展示具有底蕴与特色的民俗、建筑，培育淳朴民风、良好家风、文明乡风，提升精神文明的实效性，使广阔乡村成为更加宜居宜业的美好家园。

（四）关于农业经营方式

 

多年来，工业化城镇化对农村劳动力产生的“虹吸效应”以及农村土地制度和经营制度创新对农村劳动力产生的“挤出效应”，正催生着一种新的农业生产经营格局的形成。要继续推进工业化城镇化，继续促进农村人口和劳动力转移进城，分工分业，按改革开放以来从事第一产业劳动力占比下降以及农业从业人员绝对数量减少程度，到2050年左右，使第一产业劳动力占比下降至5%，从业者数量减少到3000万以下，形成合理的城乡产业结构和就业结构。

 

1.深化农村土地制度改革。解决“谁来种地”问题，要认真研究一代、两代甚至几代人家家拥有一小块承包地，但承包者自身不经营或采取兼业的方式，而让渡全部经营权或部分经营权由第三方从事专业化经营，由此出现的“不在地承包者”现象需要深入研究，这是关系中国农业基本经营制度演变的重大问题。把握“三权分置”制度内核，使经营权要在更大范围、更长期限内，以流转、租赁、入股等方式盘活土地经营权。在以前确权确地政策的基础上适度创新，探索确权确股等新模式。在全力维护原承包农户权益基础上，促进形成“农地农用农民用”转变为“农业农用全民用”格局。

 

2.大力发展规模经营。粮食等资源性农产品生产要加大农业机械应用，节约人工成本；提升社会化服务水平，通过土地托管、半托管，降低生产成本。在保障粮食自给率的前提下发展土特产，注重特色，提升质量，增强市场竞争力，而不应只注重产出数量。对低效益的果园、茶园等要考虑改变用途，适地适种，粮经饲统筹，提升农民收入水平。

 

3.构建多元化新型农业经营主体。家庭农场要成为农业的基本经营单元，合作社要服务于农业从业者全部产业经营所需。鼓励家庭农场扩大规模，合作社共同成立联合社，鼓励各类企业到农村去为农民服务。努力实现小农户与现代农业有机衔接，纵向“从田间到餐桌”，横向由生产向生活、生态全方位转变。农业企业要做大做强，在农业科技推广应用、区域品牌、企业品牌塑造上瞄准国际水平，提升中国农业竞争力。在一般农户拥有承包权，并有回乡种地可能的前提下，培养一批专职农业生产经营的从业队伍，形成“家庭传承者兼业+外来从业者专业”的普适性农业生产经营格局。

 

4.培育有竞争力的跨国粮商。在日益复杂的国际环境下，更要坚持扩大对外开放，坚持两个资源两个市场，加强与南美、东盟、欧洲等国家的合作，用好“一带一路”的法宝，提高劳动、资本、技术密集农产品竞争力及出口创汇能力，保障我国农产品贸易安全。尽快将中粮、中化、北大荒等培育成超大型涉农企业和具有国际影响力的大粮商、大贸易商，鼓励其全球布局，充分调动全球农粮资源，并通过港口建设、物流设施等多种投资入股方式，参与粮食等资源性农产品的国际竞争，增强供给链韧性，服务国内外粮食需求，助力农粮贸易平衡，不断扩大我国在世界农产品贸易中的话语权与定价权。

 

作者：中国农业风险管理研究会 张红宇